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第九章 腐败本身不是问题而是解决方案（第2页）

在曼德拉当政时期，南非曾经极度渴望改革。一个如此蓬勃向上的国家，怎么会从曼德拉带来的希望的峰顶一泻千里，坠落得如此之快、如此之远？在很多人看来，南非拥有绝大多数惩治贪腐必备的制度特征：一部令人艳羡的宪法、独立的司法机构、健康有活力的媒体等等。然而，在大多数腐败指数排名中，包括“透明国际”的排名中，南非的得分一直徘徊在中游，实际上，南非近几年的排名一年不如一年。

这并不是南非独有的问题。埃伦·约翰逊·瑟利夫（EllenJohnsonSirleaf）是利比里亚历史上第一位民选女总统，在当选5年之后，瑟利夫获得了人类最高的国际荣誉之一——诺贝尔和平奖，这是为了表彰她在维护本国和平事业中的杰出贡献。她还投入了数年时间重点建立（或者重建）了利比里亚的国内制度，提高了妇女的地位。但是，即使拥有如此之高的国际声望，瑟利夫的领导仍然无法彻底改变利比里亚的面貌。“透明国际”2016年的一份报告显示，69%的利比里亚人承认，为了获得最基本的社会服务，例如医疗和教育等，曾经有过行贿行为。瑟利夫最终因为反腐不力而卸任。十几年前，上台之前的瑟利夫曾把腐败问题称为利比里亚的“头号公敌”；十几年后，瑟利夫出师未捷，而公敌猖獗如故。在最后一次国情咨文报告中，瑟利夫告诉立法机构：“我们没有完全履行2006年许下的反腐誓言，这不是因为政府缺乏足够的政治意愿，而是因为连年的匮乏和糟糕的治理带来的欺诈和依赖积重难返。”

缺乏好的领导人可能是腐败产生的部分原因，但不是主要原因。实际上，腐败的起因比领导人选更具根本性。腐败其实是人们能够“雇用”得到的，最为权宜的解决办法。人们在所有可能的选择中选择了腐败，因为它能带来最大的好处，至少当时是这样的。

第二阶段：转入地下、可以预测

第二个阶段是“转入地下、可以预测的腐败”。在这一阶段，腐败或多或少地变为一种公开的秘密。电影《北非谍影》（Casablanca）中的一个片段可以说明这一点。在这部电影中，警察局长路易·雷诺（LouisRenault）在里克（Rick）那家热闹的非法夜总会中发现了赌博活动，当即大呼：“震惊！太震惊了！”实际上，那家夜总会一直在定期向雷诺行贿。人们能明显察觉到腐败的存在，但是，他们同样明显地察觉到，有体制站在腐败分子身后为其撑腰。与此同时，碰巧经济的发展也在同时发生着，腐败因此被视为经商的必要成本。

从无法预测的腐败到可以预测的腐败，这一转变可能需要极高的经济和政治成本。它需要的主要是新市场的开辟，而不是新法律的颁布。其实大多数沾染腐败的人心中雪亮，他们知道自己正在做一件不该做的事，而新的法律只能解决什么时候该做什么事情的问题，以及政府什么时候有权执行法律的问题。

许多其他的贫困国家也一样，主要依靠法律手段根除腐败问题，但是收效有限。自相矛盾的是，为了抗击腐败，这些国家颁布的法律越多，腐败的蔓延似乎越甚。但是如果法律机构既没有执法的力度和资金，又缺少执法的强烈意愿，即便颁布再多的法律又有何用？

与此同时，我们不得不承认中国近40年来的飞速发展，不得不正视这40年来FDI的大量涌入。1970年，中国的人均GDP约为112美元，今天这一数字达到了8200美元。40年前，中国人的平均预期寿命只有59岁，今天约为76岁。中国的年均增长率长期保持在10%以上，并在这一时期全球增长份额中占据了大约40%的比例。

中国的经历十分值得注意，中国同样在一定程度上存在腐败问题，但腐败问题并没有阻碍中国经济的大发展，没有妨碍繁荣局面在中国落地生根。最能说明这一点的也许是过去40年间FDI的极速增长。1980年，进入中国的FDI约为4亿美元。2016年达到了1700亿美元，足足增长了42400%！实际上，仅在2006年至2016年这10年间，就有2.3万亿美元的FDI进入中国。难道那些把动辄数万亿美元投向中国的投资者对这个国家的情况一无所知吗？他们为什么没有等到中国根除腐败之后再投资？

即使中国的经济仍在快速发展（就像前文提到的，中国在过去几十年间帮助将近10亿人脱离了贫困），我们依然要说，中国仍然有进步的空间。要想实现长期可持续的繁荣，一个国家必须前进到第三阶段。

第三阶段：透明

2017年，美国用于游说的总费用超过了3.3万亿美元。背靠巨额资金，政治说客们巧舌如簧，对政府施加各种各样的影响，目的是推动政府出台有利于自己事业、行业或者特定利益的法律。但是，即使是在这种情况下，美国在“透明国际”的清廉指数排名中依然名列第16位。

在美国，腐败是一种广受鄙夷的行为。腐败一经发现，就会遭到毫不留情的铲除，当事人面临的是法律层面的严峻控诉。1977年，美国颁布了《反海外腐败法》（ForeignCorruptPracticesAct，简称FCPA）。它的作用是防止美国企业在海外可能出现的腐败行为，以及防止国际企业在美国本土可能的腐败行为。曾经触犯过这一法律的企业有很多，包括沃尔玛、西门子、雅芳和阿尔斯通（Alstom，一家法国的工业集团）以及许多其他企业。这些企业都因为触犯《反海外腐败法》而付出了数亿美元的巨额罚款。

一边是公开花费几十亿美元来影响政府的决策，另一边是大刀阔斧地查办腐败分子。这看似矛盾的两点是如何形成一致的呢？除了游说属于合法行为之外，还因为游说是一种极为透明的做法。对游说感到好奇的人们可以随时从美国参议院公共记录办公室访问相关数据，谁在为什么事游说什么人，一目了然。

除了公开透明之外，美国经济本身也是相对容易预测的。美国并不是腐败的净土，稍微有些理智的人都不会对美国的实际情况掩耳盗铃。但是，不同之处，同时也是给人以希望之处在于，美国通常会曝光腐败、诉诸法律、严惩不贷。用不着花费太多力气，人们就能在美国报纸的头条上看到贪腐政治家的新闻。以我们所在的马萨诸塞州为例，最近的三任众议院发言人都因腐败沦为重刑犯。前伊利诺伊州州长罗德·布拉戈耶维奇（RodBlagojevich）因为“兜售”奥巴马时期的参议员席位而遭到腐败指控，最终被审判定罪，处以14年监禁。

美国并不是从一开始就对布拉戈耶维奇这样的人严惩不贷的。美国是如何从一个腐败横生的国家转变为一个将公开透明奉为圭臬的国家的呢？

特威德“老板”的美国

一个贫穷落后的美国让人难以想象，而一个纵容公然贪腐的美国更加令人难以置信。事实上，美国历史确实有过这样一个时期，其腐败程度丝毫不逊于一些现在最贫穷腐败的国家。

什么是公然腐败？在美国，公然腐败最好的例子莫过于19世纪美国政客威廉·马格尔·特威德（WilliamMagear“Boss”Tweed）。特威德出生于1823年，绰号“老板”，他很早便涉足政治，28岁即被选为纽约市议员。担任议员几年之后，特威德创办了一家律师事务所，而特威德并不是持证律师。通过这家事务所，特威德收受了很多大企业所谓的“法律服务费”，实际上大部分都是敲诈勒索所得。有了这些资金的支持，特威德在曼哈顿购置了大量地产，他在纽约政治界的影响力也与日俱增，而这一切只是一个开始。

传记作家肯尼斯·阿克曼（KennethAckerman）如此说：“鼎盛时期的特威德团伙就像工程奇迹一般坚不可摧，它极富策略地部署力量，仿佛围棋高手落子一般控制了最关键的权力单位，包括法院、立法机关和财政部门，甚至一度控制了选举。这一欺诈组织规模巨大，组织完备，囊括了多种犯罪行为，包括洗钱、分赃，其甚至拥有自己的组织部门。”作为坦慕尼协会（TammanyHall）当时的领导者，特威德（他同时还是美国众议院成员）贪污了巨额资金，用今天的美元计算，这些资金大约在10亿美元到40亿美元之间。

[2]费斯·杰科斯（FaithJaycox）的著作《进步主义时代》（TheProgressiveEra）为我们记录了坦慕尼协会（TammanyHall，纽约的民主党机器）的一些腐败行为。该组织涉足“警界贪腐（包括大面积的敲诈勒索），对选举投票者的恐吓和选举舞弊、同房东合谋收取高额租金、破坏工人罢工、虐待新移民等等”。当一些改革者把这些贪腐行为告发到纽约市政府时，州长拒绝为针对这一组织的调查提供资金支持。最后，美国商会（ChamberofCommerce）和其他的政府机构出资，该调查才得以完成，它们当时被称为“好衙门”。随着政府腐败日益严重，这些“好衙门”在美国各地应运而生，它们由关心社会的人们出资支持，人们希望在政府里有一些能够更好地代表人们的机构。

费斯·杰科斯《进步主义时代》（TheProgressiveEra），纽约：FactsonFile出版社，2005年，第80页。

1889年，讽刺周刊《泼客》（Puck）刊载了一幅漫画，题为“参议院的大人物们”（TheBossesoftheSenate）。在这幅漫画中，美国参议院的代表们被描绘为各大商业利益集团的狂热代言人，例如钢铁托拉斯、铜业托拉斯、糖业托拉斯等等。这些代表高高在上地端坐在阳台上，阳台下面是进入参议院的几扇大门。其中一扇门上写着：“这里是参议院，归垄断者所有，为垄断者服务。”而代表“人民”的那扇门上挂着一个牌子，上面写着“暂停营业”。由于美国的腐败问题太过严重，泛滥成灾，时任总统伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson，任期1913—1921年）不得不在自己的任期之内解决这个问题。

1913年，威尔逊总统在他的一部著作中这样写道：“美国的法院被私人利益控制着。那里有贪污腐化的法官，他们的做派就像某些人的奴仆，而不是人民的公仆。啊！这是美国历史上多么可耻的一页。司法过程是我们这个国家里安全底线的最后一道防线；如果它仅仅保护很小一撮人的私利，而不是保护广大人民的权益，你我的安全要从何谈起？”

[3]伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）在就任总统之前就是一位著述颇丰的作家。政论和腐败问题是他经常涉及的话题。1879年8月，极具影响力的《国际评论》（InternationalReview）刊载了威尔逊的一篇论文，当时他还是普林斯顿大学的一名本科学生。这位未来的总统在文章中写道：“各州和国家立法机构被紧张而怀疑的目光笼罩着，我们为国会目前的休会假期欢呼，因为这样它可以暂时避免这一危险了。”威尔逊后来在一篇名为《政府与商业》（GovernmentandBusiness）的讲稿中接着写道：“要问我们国家的商业究竟哪里有问题？问题首先出在一些垄断企业，或者事实上的垄断企业身上，它们来路不正，手段不正，它们的存在和意图都是为垄断目的服务的。”

伍德罗·威尔逊，《新自由：关于释放人民伟大力量的号召》（TheNewFreedom:ACallfortheEmancipationoftheGenerousEnergiesofaPeople），纽约：Doubleday，Page&Company出版社，1913年，第240页。

美国主要的基础设施项目同样腐败横生，例如铁路和公路建设项目等等。尽管19世纪的铁路建设和20世纪的公路建设为美国带来了巨大的利益，但它们同时也带来了史无前例的腐败。当时，美国政府大力开发铁路事业，并为承包商提供补贴。这些补贴通常是根据建成铁轨的长度发放的，而不是根据铁轨的质量或者施工的效率。因此，一些承包商的铁轨修得很长，但徒有其表。由于承包商之间的竞争是为了获得“联邦政府的补贴，而不是使用铁路的乘客”，所以，这些工程多数会使用不达标的劣质材料。

汽车热潮在20世纪初期席卷美国，当时的公路建设情况也是一个很好的例子。根据厄尔·斯威夫特（EarlSwift）在《大路》中的描述，当时的美国联邦公路管理局局长托马斯·麦克唐纳（ThomasMacDonald）“考察了公路建设工地，发现偷工减料甚至施工作废的情况比比皆是。在很多地方，政府投入的1美元中只有10美分被用来修路……包工头协商瓜分了美国的工程，保证每个承包人都能获得某个区域的路桥工程，这样的做法带来的是疯狂加价的高价合同。美国的纳税人为此付出了双倍的成本。”

假如当时存在“透明国际”和它的年度排名，美国不可能在“最不腐败”的国家里遥遥领先。然而，经过了这么多年的时间，美国终于找到了防治腐败的办法，如今排在全球最清廉国家的第16位。主要的改变是美国的法律变得更好了吗？是因为美国选出了更优秀的政治家吗？是因为美国的制度变得更优秀了吗？当然，这些因素都发挥了一定的作用，都对美国创造和支持如今的透明文化做出了贡献。但是，它们并不是美国的腐败忽然减少的起因。

越来越多的美国人为自己创造了越来越多的财富，为自己找到了更好的谋生方式，随之而来的是他们越来越响亮的反对腐败的声音。斯坦福大学法学教授劳伦斯·弗里德曼（LawrenceFriedman）这样形容：“就政治角度而论，饱受腐败之苦的人们，他们的愤怒在1840年时几乎感受不到，到1860年也不算明显，但是，到了1890年，它汇聚成了咆哮的怒潮。”显然，1890年时，美国还没有有效解决腐败。但是，当时的人们已经能够看到一种正在美国发生并不断进化的过程。更好的未来朝着美国人走来。

美国的发展历程告诉我们，尽管腐败泛滥、世事无常，经济发展依然是可能实现的。美国腐败问题的改善主要不是来自立法机关，也不是由于执法部门日益加大的执法力度。它主要来自一种基本等式的变化，也就是普通的和富裕的美国人挣钱、进步，以及为自己和家人谋生活的基本等式的变化。爱德华·格莱泽和安德鲁·施莱弗在他们的文章中得出这样的结论：“同20世纪初相比，20世纪20年代美国资本主义的腐败情况有所缓解，工人和消费者的待遇也有所提高。”尽管美国今天的资本主义依然不尽完美，但它至少比20世纪20年代时更胜一筹。

[4]在艾萨克·辛格（IsaacSinger）发布缝纫机的时代，创新者更有可能因为自己的创新而遭到起诉，而不能销售自己的产品。当时诉讼之风极盛，以至于辛格和一群创新者联合起来，成立了历史上第一个“专利池”（PatentPool）。假如说当时美国的商业环境是可以预测的，当时美国的法律和秩序广受遵守，这些说法显然是不对的。

除此之外，在铁路建设的高峰时期，美国的国会议员广泛地牵涉到投机和交易之中。很多议员通过手中的权力为出价最高的商人大开方便之门，借此中饱私囊。

通常是经济的发展促进反腐事业的成功，而不是反腐成功带来经济的发展。尽管随着时间的推移，有些人会变得越来越腐化堕落，那是因为终其一生，这些人都在贪腐。我个人绝不相信，很多人清早起床第一件事就是去贪污。

当人们谋求发展时，如果不存在更好的替代方案，腐败常常会成为最可行的选择。然而，一旦出现更好的选择，通向公开透明的道路也就清晰了。这就发生在全世界许多国家里，大家都看得到。

暴君与草民

欧洲曾是一块腐败横生的大陆。在当时的欧洲，最明显的腐败形式莫过于专制君主，他们劫掠土地、侵吞资产、随意屠戮平民。专制君主被比作抢劫犯，他们“一直觊觎着、试探着……永远企图着……可供偷盗的东西。”腐败渗透在欧洲社会的每个角落，成群结队的武装人员，半兵半匪，在皇室力量的秘密支持下，通过勒索和其他残忍的方式敲诈钱财和资源，所过之处，寸草不生。老百姓无论年龄、性别和地区，人心惶惶，无人幸免。在当时的欧洲，只要有足够的钱，即使一介平民也能通过今天完全无法想象的方式买通法官和陪审团。

与美国相比，尽管欧洲从公开腐败到公开透明的过渡更为缓慢（也许也更为痛苦），但是，最终引起转变的部分原因是相同的，那就是创新，也就是为这块大陆上数量众多的未消费者开辟新市场的创新。这种创新给了普通欧洲人一种切实可行、可供选择的谋生手段。这些新市场也迫使政府在征税和管理人民的时候运用更富创意的手段。

随着人类社会与农耕时代渐行渐远，金银等贵金属开始获得越来越高的流动性。因此，政府需要谋划更有效的方式向人民征税。哈佛大学教授罗伯特·贝茨（RobertBates）在他的著作《暴力与繁荣：发展的政治经济学》（Prosperity&Violence:ThePoliticalEconomyofDevelopment）中的结论是：“为了更好地从人民身上搜刮个人财富，君主创新了压榨手段，其中最重大的一项创新就是议会。在这种被称为议会的论坛上，王室在公共政策方面的让步可以换来公共收入的报偿。”仿佛突然之间，人民的财富变得更容易转移了，因此，政府选择用引诱来取代欺压。从直接掠夺财富变成追求创造财富，于是，一种新型经济诞生了。

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