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在汉初,国家并不直接进行盐铁业的生产和销售,更不去垄断,而是通过征收山泽税的办法实现对山海湖泽的所有权。
由于汉初政府允许私人进行盐铁业的生产和销售,随着社会经济的恢复、发展,盐铁业发展很快,资金、设备、规模和技术都有了很大突破,在盐铁业中,出现了一批靠经营盐铁业发财致富的巨富。
元狩四年(公元前119年),大农令郑当时保荐齐地大盐商东郭咸阳、南阳大铁业主孔仅到长安筹划盐铁官营事宜。东郭咸阳、孔仅以煮盐冶铁致富,有着数千万的家产,二人对于盐铁业的生产销售极其精通。汉武帝任命二人为大农丞,同时,让内朝宠臣桑弘羊参与策划盐铁事业。这三个人以精于理财、善于算计、明于经商而闻名,三人筹划盐铁官营,打击富商,剥夺他们的财产。
元狩五年(公元前118年),东郭咸阳、孔仅通过郑当时出面,正式向汉武帝提出了盐铁官营的建议。郑当时建议,改变汉初以来施行的盐铁税收归皇帝私有的政策,由大农掌管盐铁税,收入充实国库。同时,由大农负责全国的盐铁经营,在全国各地设置专卖机构,实行盐铁官营,禁止私人进行盐铁业的生产和销售。
具体方法如下:禁止一切盐铁业私营,没收私营者的生产资料和财物,敢于私营盐铁的,一律处以重刑,财物充官。国家统一经营盐铁业的生产和销售。规定盐民一律不得使用自置的煮盐锅,必须使用国家统一配给的盐盆,一切费用都由盐民自己来负担。生产出来的盐必须卖给国家,不得私自销售,由国家付给一定的工价。一律禁止私人铸铁,由国家建立官营冶铁工场,除冶铁以外,还负责生产各种铁器制品。国家在全国各地建立盐铁机构,设立盐铁官,直属中央领导,由中央任命。盐铁官设立后,统一由国家进行盐铁业的生产和销售,盐和铁器的价格由国家统一规定,最后由皇帝亲自批准。
汉武帝同意了这个方案,派孔仅和东郭咸阳乘专车奔赴全国各地,宣传盐铁官营法令,逐一设置盐铁官,取缔私人盐铁业,建立盐铁专营机构,任命原来经营盐铁业致富的盐铁商为官,推行盐铁官营化。
盐铁官营的推行,使国家很快获得大量财富。三年后,即元鼎二年(公元前115年),孔仅升为大农令,列于九卿;桑弘羊升为大农丞,全面负责国家财政。但是,由于区域辽阔,地域分散,豪富大商的抵制,盐铁官由盐铁商担任,朝廷中一部分人的反对等诸多因素,盐铁官营的推广工作很不顺利。元鼎四年(公元前113年),孔仅被免除了大农令职务,只保留盐铁丞职务。元封元年(公元前110年),孔仅又同御史大夫卜式一起上书,反对武帝算商船的法令,说商船要交缗钱,经商的人少了,使得货物减少,引起物价上涨。汉武帝一怒之下,将御史大夫卜式贬为齐王太子太傅。
元封元年(公元前110年),汉武帝任命桑弘羊为搜粟都尉并代理大农令,孔仅负责的盐铁官营事业也全部由桑弘羊代理。
桑弘羊在大农内设铁市长、丞,总管各郡国铁的生产,铁器的制造和销售,并设&ldo;斡官&rdo;总管盐铁的专卖收入。此外,还将地方划分为若干区片,由中央向其派出大农部丞数十人领导各地方郡国的盐铁官,这样,就加强了对盐铁事业的领导和整顿,增设了许多新的盐铁官。
(3)铸造五铢钱
针对汉初以来一直未能解决的货币混乱状态,桑弘羊经过观察分析,认为关键在于:一、货币的面值同实际重量不一致,对人们作伪产生了极大的诱惑力,所以,私铸钱的很多。二、铸钱权不统一。允许地方铸钱,他们往往营私舞弊,钱中掺假,钱币轻重、厚薄、成分不一致,好钱劣钱并行,造成货币混乱。
元鼎四年(公元前113年),桑弘羊向汉武帝提出了币制改革措施。办法是:将铸钱权集中于中央,由中央政府统一铸造货币和发行。地方郡国一律销毁以前的各种旧钱,熔成铜块上交中央,中央设立铜官掌握铸币的原料来源。中央统一铸造面值同实际重量相一致、质量好的新货币‐‐五铢钱。国家规定不是新造的五铢钱一律不得流通、使用。至此,中央垄断了铸币权。
新币五铢钱,具体由掌管上林苑的水衡都尉负责铸造,审查成色和一般技术工作。由于新的货币是由上林三官合力铸造的,所以又称&ldo;上林钱&rdo;或&ldo;三官钱&rdo;。
三官钱制作技术较高,质量较好,币面所记重量同法定实际重量一致,又吸收了旧五铢钱防止私铸者盗铸的合理做法,是一种很成功的货币。私铸盗伪已很不易,工本太高,基本上无利可图,只有少数技术非常高的能工巧匠才能伪造,国家又严厉惩罚伪造者,所以市面上流通的假币就越来越少了。五铢钱将其他各种钱币从流通中排挤出去,结束了钱币市场的混乱状态。为了供给铸钱原料,切断盗伪者原料来源,国家还垄断了铜的冶炼,在出铜的地方设铜官,指挥刑徒、兵士和民工开山采铜,每年出动将近十万人。又在民间收集旧铜,垄断铸币原料,这是桑弘羊实行币制改革能够成功的关键。
(4)创设均输法、平准法
桑弘羊在被任命为大农丞的元鼎二年(公元前115年)创设了均输法。
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