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第22章（第1页）

有人会问：现在公务员考试不是也很严格么？但公务员考试选拔的是科级以下的官吏，副处以上的不必通过统一考试，可以直接任命。试问，今日在任的县、市委书记，几人是通过统一的公务员考试进入仕途？公务员考试反而给我的感觉是：做小吏资格要求很严，做县处级以上的官员，则不需要很严的资格考试。

如此选官方式，类似魏晋时期的&ldo;察举&rdo;，靠大官推荐，出现了&ldo;举孝廉，父别居；举秀才，不知书&rdo;的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族，比如原辽宁省阜新市委书记王亚忱，执掌该市十余年，影响无处不在，退休后还威风凛凛，他的女儿是市公安局副局长，儿子是市公安局刑侦队队长。

授权方式之对比

授权方式和官员选拔方式是一对孪生体，授权方式深深地影响着选官方式。

中国帝制结束之前，有两种授权方式，这两种授权方式的权力来源是一样的：&ldo;受命于天&rdo;&ldo;君权神授。&rdo;

在秦统一六国之前，是真正的&ldo;封建&rdo;。&ldo;封建&rdo;时期是分级授权方式。周朝分封了许多诸侯，授权给他们，他们在自己的封地里，又授权给各大夫。授权以后，诸侯就要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。（所以楚子贡包茅不入，其他诸侯就有理由讨伐他；幽王烽火可以戏弄诸侯。）天子只维持诸侯之间的公共秩序，不要自行攻伐，周王室几乎不管各诸侯国内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种&ldo;分封众建&rdo;的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

秦以后，行郡县制，影响至今，所谓&ldo;千年犹行秦政制&rdo;。许倬云说：&ldo;秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。&rdo;这种授权是直接授权，权力只有一个来源‐‐皇帝。知县、知府、巡抚、总督，他们官职有高低，但彼此没有隶属关系，都是朝廷命官，都是皇帝授权。知县听命于知府，只是权力运行的程序而已，目的都是为了替皇帝替朝廷办差。知县的权力并不是知府给的。因此，明清政府最低一层的首长知县，都是朝廷任命并考核的，清朝皇帝召见新任县令，就是一种象征意义上的谕示：你只对朕负责，你的官印是朕给的。因此，当时下级虽然也得奉迎上级，毕竟天下之大，朝廷对信息的掌握是有限的，得罪上司会十分麻烦，但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的，顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权，知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。

如今的县委书记、市委书记权力从何而来？如何授权？是分级授权还是直接授权？是，也不是。因为整个政权的权力来源既非受命于天，也非西方国家那种选举制度下的选票，而是用&ldo;一切权力来源于人民&rdo;来回答，用&ldo;一切权力&rdo;这种政治性话语来解释，可以说县委书记、市委书记的权力来源、授权方式是非驴非马的混合形式。

按照宪法，中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式，由公民授予的，但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是，任何一个行政辖区内，最高权力是由当地党委的一把手掌握。中国现实的政治，就是一把手政治。

那么，党委的一把手，也就是说县委书记、市委书记，谁给他授权？从理论上说，根据党章，他是由该县、该市党代会选举产生的，由该行政辖区全体党员授权给他，这看上去近似于一种民选形式，来源于选票。但在实际操作中，都是上级组织部门考察、上级党委开会、上级党委一把手拍板决定的，可以说，真正的权力是上级党委一把手授予的。按照权力和责任对等的原则，那么县委书记、市委书记名义上要向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责，实质上只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。

这种实质上的分级授权，其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部，省管地市一级干部，地市管县一级干部，县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好，就行了。其他更高级别的管理层，对他鞭长莫及。而今我国的行政级别又是中国历史上层级最多的，有中央、省、市、县、乡镇五级，行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。

权力大小与监督机制之对比

分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式，就可以得出一个结论，今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。

地方首长手中的权力，我以为首推人事权。在上文已经分析过了，明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督，其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县，包括自己周围入品的僚属，如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的，他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员，如市委书记对市委市政府各局、办，各县区正副职；县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权，甚至自己同层级的其他官员，包括各常委、政府的正副职、法院院长、检察院检察长，虽然由上级组织部门考核，但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数，四套班子加起来，可能数十倍于明清时期，明清一个县从八品以上的官员有几个，今天一个县处级、科级官员又有多少？

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