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有人会问:现在公务员考试不是也很严格么?但公务员考试选拔的是科级以下的官吏,副处以上的不必通过统一考试,可以直接任命。试问,今日在任的县、市委书记,几人是通过统一的公务员考试进入仕途?公务员考试反而给我的感觉是:做小吏资格要求很严,做县处级以上的官员,则不需要很严的资格考试。
如此选官方式,类似魏晋时期的&ldo;察举&rdo;,靠大官推荐,出现了&ldo;举孝廉,父别居;举秀才,不知书&rdo;的可笑局面。这样各地就容易产生大大小小的权力家族,比如原辽宁省阜新市委书记王亚忱,执掌该市十余年,影响无处不在,退休后还威风凛凛,他的女儿是市公安局副局长,儿子是市公安局刑侦队队长。
授权方式之对比
授权方式和官员选拔方式是一对孪生体,授权方式深深地影响着选官方式。
中国帝制结束之前,有两种授权方式,这两种授权方式的权力来源是一样的:&ldo;受命于天&rdo;&ldo;君权神授。&rdo;
在秦统一六国之前,是真正的&ldo;封建&rdo;。&ldo;封建&rdo;时期是分级授权方式。周朝分封了许多诸侯,授权给他们,他们在自己的封地里,又授权给各大夫。授权以后,诸侯就要尽到一定的义务,如岁贡、出兵勤王。(所以楚子贡包茅不入,其他诸侯就有理由讨伐他;幽王烽火可以戏弄诸侯。)天子只维持诸侯之间的公共秩序,不要自行攻伐,周王室几乎不管各诸侯国内政,因此在自己的封地里,诸侯和大夫俨然一个小国王,他们自行征税,自行聘请官吏。许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种&ldo;分封众建&rdo;的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长,就有一个弊端,会产生弱干强枝的政权结构,分公司实力大了,不把总公司放在眼里。周室衰微,诸侯争霸。
秦以后,行郡县制,影响至今,所谓&ldo;千年犹行秦政制&rdo;。许倬云说:&ldo;秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。&rdo;这种授权是直接授权,权力只有一个来源‐‐皇帝。知县、知府、巡抚、总督,他们官职有高低,但彼此没有隶属关系,都是朝廷命官,都是皇帝授权。知县听命于知府,只是权力运行的程序而已,目的都是为了替皇帝替朝廷办差。知县的权力并不是知府给的。因此,明清政府最低一层的首长知县,都是朝廷任命并考核的,清朝皇帝召见新任县令,就是一种象征意义上的谕示:你只对朕负责,你的官印是朕给的。因此,当时下级虽然也得奉迎上级,毕竟天下之大,朝廷对信息的掌握是有限的,得罪上司会十分麻烦,但毕竟自己的乌纱帽不是顶头上司直接给的,顶头上司只有参劾、保举和协助吏部考核之权,知县对知府、知府对巡抚的人身依赖关系并不十分强烈。
如今的县委书记、市委书记权力从何而来?如何授权?是分级授权还是直接授权?是,也不是。因为整个政权的权力来源既非受命于天,也非西方国家那种选举制度下的选票,而是用&ldo;一切权力来源于人民&rdo;来回答,用&ldo;一切权力&rdo;这种政治性话语来解释,可以说县委书记、市委书记的权力来源、授权方式是非驴非马的混合形式。
按照宪法,中央和地方国家机构的权力是通过当地人民代表大会的形式,由公民授予的,但各级人代会又必须在执政党的领导下开展工作。那么实质上就是,任何一个行政辖区内,最高权力是由当地党委的一把手掌握。中国现实的政治,就是一把手政治。
那么,党委的一把手,也就是说县委书记、市委书记,谁给他授权?从理论上说,根据党章,他是由该县、该市党代会选举产生的,由该行政辖区全体党员授权给他,这看上去近似于一种民选形式,来源于选票。但在实际操作中,都是上级组织部门考察、上级党委开会、上级党委一把手拍板决定的,可以说,真正的权力是上级党委一把手授予的。按照权力和责任对等的原则,那么县委书记、市委书记名义上要向选举自己的全体党员乃至辖区全体公民负责,实质上只要对给自己乌纱帽的某几个人或某一个人负责。
这种实质上的分级授权,其效能还不如郡县制的直接授权。因为中央只管省一级干部,省管地市一级干部,地市管县一级干部,县管乡镇。县委书记、市委书记只要将能直接影响他职位的某个人伺候好,就行了。其他更高级别的管理层,对他鞭长莫及。而今我国的行政级别又是中国历史上层级最多的,有中央、省、市、县、乡镇五级,行政效能在中间环节稀释、变形更加容易发生。
权力大小与监督机制之对比
分析了市、县委书记和知府、知县的授权方式,就可以得出一个结论,今日之市、县委书记的权力远远大于古代的知府、知县。
地方首长手中的权力,我以为首推人事权。在上文已经分析过了,明清时期知府、知县乃至更高的布政使或巡抚、总督,其在辖区内没有自由的人事权。他们辖区的知县,包括自己周围入品的僚属,如同知、通判或县丞都是由朝廷任命的,他可以参劾、保举而不能直接任命或罢免。而今的市、县委书记对低一层次的官员,如市委书记对市委市政府各局、办,各县区正副职;县委书记对乡镇及县各局官员几乎有绝对的任免权,甚至自己同层级的其他官员,包括各常委、政府的正副职、法院院长、检察院检察长,虽然由上级组织部门考核,但该层级的党委一把手个人的意见相当重要。再加上现在的官员职数,四套班子加起来,可能数十倍于明清时期,明清一个县从八品以上的官员有几个,今天一个县处级、科级官员又有多少?
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