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第29章（第1页）

防官如防贼

说起制宪会议的防官防权，那可真是煞费苦心。

比如全国行政官的任期，开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适，但不能连任。这样既可以防止议会愚妄，选举不称职的人物，又可以控制行政官，免得他老想和议会勾结，争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期，想干什么早就干成了。他主张三年改选一次，离任九年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古弗尼尔&iddot;莫里斯在7月17日所说，这个规定，只会造成两个后果。一是不思进取，得过且过，做一天和尚撞一天钟，因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了。因为这个规定等于对行政官说：嘿，晒稻糙要赶快，趁着太阳还在！老实说，我看到这段话时，忍不住要笑。这不是咱们最熟悉的&ldo;有权不用，过期作废&rdo;吗？看来全世界都一样。

于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚六邦赞成，特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳四邦反对，会议通过佐治亚代表胡斯顿的提议，删去行政官&ldo;不得连任&rdo;的规定。

但这并不是最后结论。7月18日，路德&iddot;马丁要求再议行政官不得连任的问题，时间定在第二天。7月19日，伦道夫敦促会议讨论这一动议，恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说，如果行政官应该独立，就不应该把他置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举，又可以连任，他就无法制约议会，他对议会立法的复审权就树立不起来。相反，只要对议会虚情假意地讨好一番，一个不称职的人就会继续留任，称职的人就选上不来。因此，最好的办法是：行政官由议会选举，但不得连任。

这一动议没有被当天的会议所接受（仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成，其余八邦均反对）。7月24日，路德&iddot;马丁又把这个问题提出来，但遭到埃尔斯沃思和鲁弗斯&iddot;金的反对。格里则说宁可让他任职十年，十五年，甚至二十年，也不让他连任。于是路德&iddot;马丁放弃不得连任动议，主张任期十一年。格里主张十五年。鲁弗斯&iddot;金则说干脆二十年好了，这不正是一个君主任期的一半吗？

鲁弗斯&iddot;金这话似乎是讽刺格里的，因为他说连续任职二十年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的，因为汉密尔顿不但主张行政官终身制，而且在6月18日说，选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利，就是最好的君王。

对此，威尔逊总结说，所有这些困境，都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期，也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出，行政官不宜由议会选举，除非不许他连任。但当时他说大家已就此达成共识，则过于乐观。准确的判断是他在这一天（7月24日）得出的：行政官的选举势必成为巨大难题。

麦迪逊也早就看出了问题所在，而且见解高人一筹。7月17日，会议全票通过&ldo;行政官由全国议会选举&rdo;的决议，又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后，麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说，立法、行政、司法三权分立，是保护公民权利的基本要求；让这三者相互独立，则是三权确能分立的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选，依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢？因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系，用不适当的手段讨好议员，结果弄得议会既是法律的制定者，又是法律的解释者。同样，如果行政官依赖议会，则会把议会弄得既是法律的制定者，又是法律的执行者；而行政权与立法权的联合，显然比司法权与立法权的联合更加危险。

7月19日，伦道夫和威尔逊发言以后，麦迪逊又重申了上述观点。接着他说，因此行政官的选举必须另有源泉，因为只要是由议会选举，即便加上不得连任的规定，也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举，则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难，则可由&ldo;选举人&rdo;的制度来克服。

制宪会议最后大体上采纳了这个方案，但要复杂得多。7月24日，制宪会议任命了一个由五人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中，全国行政官的称呼已改为总统，但产生办法仍是联邦议会选举，任期七年，不得连任。8月24日，制宪会议就此展开讨论，没有结果。8月31日，制宪会议接受舍曼的动议，设立每邦一人的&ldo;十一人委员会&rdo;，处理被推迟讨论和尚未讨论的问题，委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯&iddot;金、康涅狄格舍曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古弗尼尔&iddot;莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡罗尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温、主席布瑞利。最后方案就是在这个&ldo;十一人委员会&rdo;报告的基础上，经过三天的讨论在9月6日形成的。

麦迪逊《辩论：美国制宪会议记录》一书的译者尹宣先生十分精辟地把这个方案的形成过程称为&ldo;负面排除法&rdo;。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍，请大家看看他们在这个问题上是何等地用心良苦。

第19章严防死守（2）

首先被排除的是联邦议会选举。因为议会选举容易造成拉帮结派、营私舞弊的局面，总统不能独立于国会。解决办法是不得连任，但不公平。而且，8月24日，代表们已经发现由议会选举其实不可操作。议会有两院，由哪一院来选？无论单由众议院，还是单由参议院，还是两院联合投票，都不能达成共识，只好放弃。

人民选举也有问题，最大的问题是人数太多，不好操作。另外，代表们对人民是否熟悉情况、是否有判断力也表示怀疑。可取的方案也就是&ldo;选举人&rdo;选举。但选举人也有两种产生办法：各邦议会选举和人民选举。制宪会议最后采取的方案是由各邦自己去决定，但为了防止官官相护搞政治交易，会议采纳了鲁弗斯&iddot;金和格里的提议，联邦议员和官员不得担任选举人。至于人数，则规定为该邦在联邦议会两院席位之和。比方说，第一届国会，弗吉尼亚有资格产生十名联邦众议员、两名参议员，该邦选举人就是十二名。特拉华只能产生联邦众议员一名，参议员两名，该邦选举人就是三名。这样，全国的选举人加起来，和联邦议会两院议员的人数是一样的。操作起来，等于联邦议会选举，却又避免了议会选举的弊病，因为选举人和参众两院议员人数相等、人员不同，而且选举人也没有议员的权力和利益。

但是，选举人就可靠吗？也靠不住。于是，为了防止选举人串通一气，排除首都作为选举地点，选举人在各邦集中选举。又为了防止选举人只顾本邦私利，规定他们必须投票选举两人，其中至少一人不在本邦居住。选举结果由联邦参议院议长当着参众两院议员的面拆封点票，得票最多而且超过半数的候选人就当选总统。

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