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唐代的官制,乃系就东汉、魏、晋、南北朝的制度,整理而成的。其实未必尽合当时的时势。所以定制未几,变迁又起。三省长官,都不除人。但就他官加一同中书门下平章事等名目,就视为相职了。而此两省的长官,实亦仍合议于政事堂,并非事后审查封驳。都督虽经废去,然中叶以后,又有所谓节度使,所驻扎的地方,刺史多由其兼领。支郡的刺史,亦都被其压迫而失职。其专横,反较前代的刺史更甚。这两端,是变迁最大的。而中叶以后,立检校、试、摄、判、知等名目,用人多不依资格,又为宋朝以差遣治事的根源。
宋朝设中书省于禁中。宰相称同平章事,次相称参知政事。自唐中叶以后,户部不能尽总天下的财赋,分属于度支、盐铁二使。宋朝即合户部、度支、盐铁为三司,各设使、副,分案办事。又设三司使副以总之,号为计相。枢密使,唐时以宦官为之,本主传达诏命。后因宦官握兵,遂变为参与兵谋之官。宋朝亦以枢密院主兵谋。指挥使,本藩镇手下的军官。梁太祖篡位后,未加改革,遂成天子亲军。宋朝的禁军,都隶属殿前司、侍卫马军亲军司、侍卫步军亲军司。各设指挥使,谓之“三衙”。
宋初的官,仅以寓禄秩(即借以表明其官有多大,所食的俸禄有多少),而别以差遣治事。名为某官的人,该官的职守,都是与他无涉的。从表面上看来,可谓错乱已极。但差遣的存废、离合,都较官缺为自由,可以密合事情。所以康有为所著《官制议》,有《宋官制最善》一篇,极称道其制。宋朝的改革官制,事在神宗元丰中,以《唐六典》为模范。然卒不能尽行。以三省长官为相职之制,屡经变迁,卒仍复于一个同平章事,一个参知政事之旧;枢密主兵之制,本来未能革除;三衙之制,亦未能改,便可见其一斑。
宋初惩藩镇的跋扈,悉召诸节镇入朝,赐第留之京师,而命朝臣出守列郡,谓之权知军州事。特设通判,以分其权。县令亦命京朝官出知,以削藩镇之权,而重亲民之选。特设的使官最多。其重要的,如转运使,总一路的财赋,发运使,漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平茶盐、茶马、坑冶、市舶,亦都设立提举司,以集事权于中央。太宗命诸路转运使,各命常参官一人,纠察州军刑狱。真宗时,遂独立为一司,称为提点刑狱,简称提刑。是为司法事务,设司监察之始。南渡后,四川有总领财赋。三宣抚司罢后,亦设总领以筹其饷。仍带专一报发御前军马文字衔,则参与并及于军政了。
元朝以中书省为相职,枢密使主兵谋,御史台司纠察。尚书省之设,专以位置言利之臣。言利之臣败,省亦旋废。而六部仍存,为明清两朝制度所本。设宣政院于中央,以辖吐蕃之境,亦为清代理藩院之制所本。元代制度,关系最大的是行省。前代的尚书行台等,都是暂设的,以应付临时之事,事定即撤。元朝却于中原之地,设行中书省十行御史台二,以统辖路府州县。明朝虽废之而设布政、按察两司,区域则仍元之旧。清朝又仍明之旧。虽然略有分析,还是庞大无伦,遂开施政粗疏,尾大不掉之渐了。唐初,惟京兆、河南称府设尹,后来梁州以为德宗所巡幸,亦升为兴元府。宋朝则大州皆升为府,几有无州不府之势。其监司所辖的区域则称为路。元于各路设宣慰司,以领府州县而上属于省。然府亦有不隶路而直隶于省的。州有隶于府的,亦有不隶于府,而直隶于路的。其制度殊为错杂。
明清两朝的制度,大体相沿。其中关系最大的,在内为宰相的废罢,在外为省制的形成。明初本亦设中书省,以为相职。后因胡惟庸谋反,太祖遂废其官,并谕后世子孙,不得议设宰相。臣下有请设宰相的,处以极刑。于是由天子亲领六部。此非嗣世之主所能,其权遂渐入殿阁学士之手。清世宗时,又设立军机处。机要之事,均由军机处径行,事后才下内阁,内阁就渐渐的疏阔了。
六部:历代皆以尚书为主,侍郎为副。清代尚侍皆满汉并置。吏、户、兵三部,又有管部大臣,以至权责不一。明废宰相后,政务本由六部直接处理。后虽见压于内阁,究竟权力还在。吏兵二部,尤真有用人及指挥军事之权,清朝则内官五品,外官道府以上,全由内阁主持。筹边之权,全在军机。又明朝六部用人,多取少年新进,清朝则一循资格,内官迁转极难,非六、七十不得至尚侍。管部又系兼差,不能负责。于是事事照例敷衍,行政全无生气了。
御史一官,至明代而其权益重,改名为都察院。都御史、副都御史、佥都御史均分置左右。又有分道的监察御史。在外则巡按清军、提督学校、巡漕、巡盐等事,一以委之,而巡按御史代天子巡狩,其权尤重。这即是汉朝刺史之职。既有巡按,本可不必再行遣使。即或有特别事务,非遣使不可,亦以少为佳。然后来所谓巡抚者,愈遣而愈频繁。因其与巡按御史不相统属,权限不免冲突,乃派都御史为之。其兼军务的加提督衔,辖多事重的,则称总督。
清代总督均兼兵部尚书,右都御史,巡抚均兼兵部侍郎,右副都御史,又均有提督军务,兼理粮饷之衔,成为常设的官了。给事中一官,前代都隶门下省。明废门下省,而仍存给事中,独立为一官,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,以司审查封驳。其所驳正,谓之“科参”,在明代是很有权威的,清世宗将给事中隶属于都察院,就将审查和纠察,混为一谈了。
翰林在唐朝,为艺能之士(如书、画、弈棋等)待诏之所,称为杂流,与学士资望悬绝,玄宗时,命文学之士居翰林中,称为供奉。与集贤殿学士分掌制诰。后改称为学士,另立学士院,即以翰林名之。中叶后颇参机密,王叔文要除宦官,即居翰林中,可见其地位的重要。宋代专以居文学之士,其望愈清。至明中叶后,则非进士不入翰林,非翰林不入内阁,六部长官,亦多自此而出。其重要,更非前代所及了。
外官:明废行省,于府州之上,设布政、按察两司,分理民政及刑事,实仍为监司之官。监司之官侵夺地方官权限,本来在所不免。清代督抚既成为常设之官,又明代布政司的参政参议,分守各道,按察司的副使佥事,分巡各道的,至清朝,亦失其本来的性质,而在司府之间,俨若别成为一级。
以府州领县,为唐宋相沿之制。元时,令知州兼理附郭县事,明时遂省县入州,于是州无附郭县。又有不领县而隶属于府的,遂有直隶州与散州之别。清时,同知、通判有驻地的谓之厅,亦或属于府,或直达布政司,称为散厅及直隶厅。
地方制度,既极错杂。而(一)督抚,(二)司,(三)道,(四)府、直隶州、厅,(五)县、散州、厅,实际成为五级。上级的威权愈大,下级的展布愈难。积弊之深,和末造中央威权的不振,虽有别种原因,官制的不善,是不能不尸其咎的。
藩属之地,历代都不设官治理其民,而只设官监督其酋长,清朝还是如此的。奉天、吉林、黑龙江三省,清朝称为发祥之地。其实真属于满洲部落的,不过兴京一隅。此外奉天全省,即前代的辽东、西,本系中国之地。吉、黑两省,亦是分属许多部落的,并非满洲所有。此等人民,尚在部落时代,自不能治以郡县制度。清朝又立意封锁东三省,不许汉人移殖。所以其治理之法,不但不能进步,而反有趋于退步之势。奉天一省,只有奉天和锦州两府,其余均治以将军、副都统等军职。蒙古、新疆、西藏亦都治以驻防之官。这个固然历代都是如此,然清朝适当西力东侵之时,就要情见势绌了。末年回乱平后,改新疆为行省。日俄战后,改东三省为行省。蒙古、西藏,亦图改省,而未能成功。藩属之地,骤图改省,是不易办到的。不但该地方的人民感觉不安,即使侥幸成功,亦不易得治理其地的人才。
蒙藏的情形,和新疆、东三省是不同的。东三省汉人已占多数,新疆汉人亦较多,蒙藏则异于是。自清末至民国初年,最好是中央操外交、军事、交通、币制之权,余则听其自治。清季既不审外藩情势和内地的不同,操之过急,以致激而生变。民国初年,又不能改弦易辙,许其自治,以生其回面内向之心,杜绝强邻的觊觎。因循既久,收拾愈难,这真是贾生所说,可为痛哭、流涕、长太息的了。
以上是中国的旧官制,中西交通以来,自然不能没有变动。其首先设立的,是总理各国事务衙门。实因咸丰八年,中英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一员,和英国使臣接洽而起,不过迫于无可如何,并非有意改革。
内乱平后,意欲振兴海军,乃设立海军衙门。后来却将其经费,移以修理颐和园,于是中日战后,海军衙门反而裁撤了。庚子以后,又因条约,改总理衙门为外务部,班列六部之前。其时举办新政,随事设立了许多部处。立宪议起,改革旧官制,增设新机关,共成外务、吏、民政(新设的巡警部改)、度支(户部改。新设的财政处,税务处并入)、礼(太常、光禄、鸿胪三寺并入)、学(新设的学务处改,国子监并入)、陆军(兵部改,太仆寺和新设的练兵处并入)、农工商(工部改,新设的商部并入)、邮传、理藩(理藩院改)、法(刑部改)十一部,除外务部有管理事务大臣,会办大臣各一人外,余均设尚书一人,侍郎二人,不分满汉。都察院亦改设都御史一人,副都御史二人(前此左都御史,满汉各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但为督抚兼衔)。大理寺改为院,以司最高审判。宣统二年,立责任内阁。设总协理大臣。裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部(其事务并入内阁),而增设海军部及军谘府(今之参谋部)。改尚书为大臣,与总协理负连带责任。外官则仍以督抚为长官。于其下设布政、提法(按察司改)、提学、盐运、交涉五司,劝业、巡警二道,而裁分巡,分守道。
此等制度,行之为日甚浅,初无功过可言。若从理论上评论:内官增设新官,将旧官删除归并,在行政系统上,自然较为分明,于事实亦较适切。若论外官,则清末之所以尾大不掉,行政粗疏,其症结实在于省制。当时论者,亦多加以攻击。然竟未能改革,相沿以迄于今,这一点不改革,就全部官制,都没有更新的精神了。民国成立,《临时政府组织大纲》定行政分五部,为外交、内务、财政、军务、交通。这是根据理论规定的,后修改此条。设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部。其时采美国制,不设总理。孙文逊位后,袁世凯就职北京,《临时政府组织大纲》改为《临时约法》,设总理,分实业为农林、工商两部。三年,袁世凯召开约法会议修改《临时约法》为《中华民国约法》(即所谓《新约法》)。复废总理,设国务卿。并农林、工商两部为农商部。袁世凯死后,黎元洪为总统,复设总理。
外官:民军起义时,掌握一省军权的称都督。管理民政的称民政长。废司、道、府、直隶州、厅及散州、厅的名称,但存县。袁世凯改都督为将军,民政长为巡按使。于其下设道尹。护国军起,掌军权的人,复称都督。黎元洪为总统,改将军、都督都称督军,巡按使称省长。其兼握几省兵权,或所管之地,跨及数省的,则称巡阅使。裁兵议起,又改称督理或督办军务善后事宜,然其尾大不掉如故。国民党秉政,在训政时期内,以党代人民行使政权,而以国民政府行使治权。其根本精神,和历代的官制,大不相同,其事又当别论。
无官之名,而许多行政事务,实在倚以办理的为吏。凡行政,必须依照一定的手续。因此职司行政的人,必须有一定的技术。这种技术,高级官员往往不甚娴习,甚或不能彻底通晓,非有受过教育,经过实习的专门人员以辅助之不可。此等责任,从前即落在胥吏肩上。所以行政之权,亦有一部分操于其手。失去了他,事情即将无从进行的。
吏之弊,在于只知照例。照例就是依旧,于是凡事都无革新的精神。照例的意思,在于但求无过,于是凡事都只重形式,而不问实际。甚至利用其专门智识以舞弊。所以历来论政的人,无不深恶痛绝于吏,尤以前清时代为甚,然其论亦有所蔽。因为非常之事,固然紧要,寻常政务,实更为紧要而不可一日停滞。专重形式,诚然不好,然设形式上的统一不能保持,政治必将大乱。此前清末年,所以诏裁胥吏,而卒不能行。
其实从前所谓吏,即现在所谓公务员,其职实极重要。而其人亦实不能缺。从前制度的不善,在于(一)视其人太低,于是其人不思进取,亦不求名誉,而唯利是图。(二)又其人太无学识,所以只能办极呆板的事。公务员固以技术为要,然学识亦不可全无,必有相当的学识,然后对于所行之政,能够通知其原理,不至因过于呆板而反失原意。又行政的人,能通知政治的原理,则成法的缺点,必能被其发现。于立法的裨益,实非浅鲜。昔时之胥吏,是断不足以语此的。(三)其尤大的,则在于无任用之法,听其私相传授,交结把持。自民国以来,因为政治之革新,法律的亟变,已非复旧时的胥吏所能通晓,所以其人渐归自然淘汰,然现在公务员的任用、考核,亦尚未尽合法,这是行政的基础部分,断不可不力求改良的。
古代官职的大小,是以朝位和命数来决定的。所谓命数,就是车服之类的殊异。古人所以看得此等区别,甚为严重。然因封建制度的破坏,此等区别,终于不能维持了。朝位和俸禄的多少,虽可分别高低,终嫌其不甚明显。于是有官品之别。官品起于南北朝以来。南朝陈分九品。北朝魏则九品之中,复分正从;四品以下,且有上中下阶,较为复杂。宋以后乃专以九品分正从。官品之外,封爵仍在。又有勋官、散官等,以处闲散无事的官员。此等乃国家酬庸之典,和官品的作用,各不相同的。
官俸,历代虽厚薄不同,而要以近代之薄为最甚。古代大夫以上,各有封地。家之贫富,视其封地之大小、善恶,与官职的高下无关。无封地的,给之禄以代耕,是即所谓官俸。
古代官俸,多用谷物,货币盛行以后,则钱谷并给。又有实物之给,又有给以公田的。明初尚有此制,不知何时废坠,专以银为官俸。而银价折合甚高。清朝又沿袭其制。于是官吏多苦贫穷。内官如部曹等,靠印结等费以自活,外官则靠火耗及陋规。上级官不亲民的,则诛求于下属。京官又靠外官的馈赠,总而言之,都是非法。然以近代官俸之薄,非此断无以自给的。而有等机关,收取此等非法的款项,实亦以其一部分支给行政费用,并非全入私囊。所以官俸的问题,极为复杂。清世宗时,曾因官俸之薄,加给养廉银,然仍不足支持。现代的官俸,较之清代,已稍觉其厚。然究尚失之于薄。而下级的公务员尤甚。又司法界的俸禄,较之行政界,不免相形见绌,这亦是亟须加以注意的。
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