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民主也有一个很大的缺陷,那就是人民完全不具备参与各种事务讨论的能力,而这恰恰是代表的长处。
代表既然接受了选举,就等于接受了选民的委托,说出来的话就要深得人民的心声。然而,代表却要清楚自己接受的是整体委托,而不是要具体到每一件事,就像德意志议会那样。否则,每个代表都将成为其他代表的主人,没有效率可言,一个代表出尔反尔,全国人民委托的事情都将受到影响。
西德尼[397]先生有句话说得非常好:议员如果代表的是一群人民,他们就应向他们所代表的人民汇报,就像荷兰那样;如果像在英国那样,代表的是市镇,那就不是一回事了。
各个地区的公民,除了被排除在人民之外的、根本就没有个人意愿的、卑贱的人之外,都应有投票选举代表的权利。
一味地赋予人民有权通过某项需要付诸行动的、需要在一定程度上执行的决议的权利,是古代共和国一大缺点,殊不知,他们根本没有那个能力。所以,更适合他们能力的、唯一能做的,便是认真挑选为自己参与治国的代表。因为,人们往往都是不知道其他人的具体能力,却知道谁确实比其他人更有能力。
参与立法或监督已经制定的法律是否得到执行,才是代表机构的能力所在,可以说,也只有它能做好,但它却不能完成做出某项需要付诸行动的决议的事情,所以,代表机构应该以前者为理由选出,而不是后者。
不论是在哪一个国家,都有一些鹤立鸡群的人,或因出身,或因财富,或因荣誉。对于这些人,应该让他们的优势在他们参与立法的程度中有所体现。否则,如果只让他们做个选民,丝毫不能引起他们的兴趣,因为,在他们眼里与平民百姓相提并论是对自己尊严的一种伤害,更是对他们荣誉的削减。可以把这些人组成一个集团,就像平民有权遏制这类人侵犯一样,赋予这个集团遏制平民侵犯的权利,在这一点上并不与人人享有的自由相矛盾。
也就是说,立法权不应是哪个集团的专属权,不论是贵族集团,或人民慎重选举的代表人民的集团,而应该是两个集团合掌,各抒观点,共同研商,以找到维护双方利益的交汇点。
在立法、行政、司法三种权力中,司法权可以不提,因为从某种意义上说它是不存在的。而要立法与行政两种权力逐渐统一,并体现出宽和,就需要一种力量从中调节,立法机构中的贵族集团便是最好的选择。
贵族集团由于其性质原因,通常是世袭,而保持这种特权就是他们最重要的利益。在一个自由国家里必将是危机四伏的,因为这些特权正是自由最大的阻碍。
世袭是一种极具诱惑的力量,由于它的存在,人可能会被私利冲昏头脑,从而把人民的利益抛至脑后,所以,这股世袭力量在征收银钱之类太容易腐蚀人心的事情上,只能有否决权,而不能有创议权。
创议权,在这里是指提出一项法案,或对他人所提法案进行修改的权力。否决权则是说,像曾经的罗马执政官那样,否定他人所提出的决议的权力。从否决权中衍生出一种赞同权,这种权力只能表明自己不使用否决权。一个人可以同时拥有否决权和赞同权。
由于政府部门每天甚至每刻都可能有马上做出决定的事情,所以,由君主一人来执掌要比多人管理更容易做出快速反应。相反,隶属于立法权的事务多人共理要比一人独断更合理。
如果君主不存在,而由立法机构选举出来的那些人执掌行政,那掌管两个机构的是同一批人,既是一个机构,又是两个机构,很可能会不合时宜地分成两个机构,或合成一个机构,那么,自由就无从谈起了。
如果立法机构太长时间不在一起商讨事宜,要么国家因立法机构的决议不复存在而陷入无政府状态,要么行政机构因事事自己做出决议而拥有绝对权力。两种情况发生其一,自由便无从谈起。
如果立法机构一年到头都聚在一起开会,不仅会造成代表们的不方便,行政机构还会因此投入过多精力,这样一来,行政机构会把大部分精力用于保护自己的特权与所拥有的行政权上,而不思考怎么去执行。
另外,立法机构也不可聚集会合过于频繁,这样的结果,极有可能只是除老议员故去留下的空缺得以由新议员填补外,再无其他建树。如果有一天立法机构出现腐败现象,将无药可救。如果立法机构是多个前后相继的,那就不一样了,这届不行了还有下届,人民总有个希望。可是就这一个立法机构,真有一天腐败了,人民也就没什么指望了,有的只是对它所立之法充满愤怒与敌对,再不然就是漠不关心。
对于一个机构来说,只有在其成员聚齐时才被认为具有意志,所以,立法机构的聚集会合也不应该是自己做决定的。另外,参与集会必须是全体成员,否则,谁是真正的立法机构?是参与集会的人,还是没有参与集会的人?没人能够说得清楚。还有,立法机构自己不能有决定休会的权力,否则,极有可能使它就根本不存在休会期。如果它对行政权有不轨企图,那将是件很危险的事情。再说,立法机构集会并不是任何时间都可以,可能有的时间行,有的时间不行。因此,立法机构集会的时间应该是有规定的,而且是由行政机构依据所了解的情况而定。
行政机构一定要有权制止立法机构的越轨图谋,不然,它很有可能会把所有有利于自身而不利于其他机构的权力,统统列入法律,这样立法机构就成了一个专制的机构。
但是,这种钳制权只能是单向的,否则,有害而无益。由于行政机构性质使然,而且它行使权力的对象始终是需要紧急处理的事情,所以,它无须被钳制。罗马政治出现极大弊端,就犯下了这样的错误,因为,它给了保民官钳制立法与行政的权力。
可是,在自由国家里,虽然没给立法机构钳制行政机构的权力,却给了它对所立之法的执行情况进行审查的权力,而这正是英格兰政府之所以优于克里特与斯巴达的原因所在。克里特的国务官员[398]是不做施政报告的,斯巴达的民选长官也是如此。
然而,无论怎样审查,立法机构没有针对人身进行审讯的权力,因而没有针对执行人的行为进行审讯的权力,不管它怎样拥有对法律执行情况进行审查的权力。对于国家来说这一点是很有必要的,因为一旦给了立法机构这个权力,它就有可能施行暴政。执行人身份特殊,也使其行为、名誉变得神圣,如果他们被控告或被审判,自由也将无从谈起。
一旦执行人被控告或成了被审判的对象,那么,国家也就不再是一个君主国了。可以说,执行人没能履行好自己的职责,一定是身边出现了奸邪谄媚的臣子。这些奸邪谄媚的臣子应该受到法律的追究和制裁,因为,作为人,他们虽然受到法律的恩惠,可身为大臣,他们却对法律充满了憎恨。在尼多斯[399]审讯民选官员是法律所不允许的[400],即便他们不在任了,也不能作为被审讯的对象[401],所以,即便人民冤屈,也是无法被洗清的,而英格兰就不会出现这样的事情,这就是其优于尼多斯的地方。
通常来讲,司法权是不可以与立法权有任何相结合的地方,但也有三种情况例外,这也是出于对被审判人特殊利益的考虑。
对贵族的审判应该是立法机构中的贵族集团,而不应该是普通法庭。原因是如果审判他们的是平民,他们可能因被嫉妒而面临危险,使之连自由国家中一介小民都能享受到的权利也享受不到。所以,审判者的地位很重要。
明辨是非是法律的特性,可是有些时候它却是不分好坏的,所以,在一些场合表现得过于严酷也是常有的事情。法官对于这些是无能为力的,无法让其力量削弱,也无法让其严峻减轻,因为他们只是国家法律的代言人。前面讲过,在前面提到的特殊情况下,可以由立法机构中的贵族集团组成一个特殊的法庭。所以,在现在说的这个特殊情况下,也可以组成一个特殊的法庭,借助这个特殊法庭的特殊权威,将法律在特殊情况下表现出来的严峻进行缓和,从而做出轻于法律规定的特殊判决。
某个公民做了某些侵犯人民权利的事情,可是却发生在公共事务中,在这种情况下在任官吏不是不能处理就是不愿处理。立法机构没有审判权力,当然不能担任审判之职,特别是在这种特殊的情况中,所以,它此时的角色只能是原告,因为它是案件当事人——人民一方的代表。然而,它是法院的上级,它能降低身份向它提起诉讼吗?就算能,可它这样的地位难免会左右法院的正常审判,因为与它一样组成法院的人也来自人民。所以,出于对人民尊严的维护和个人安全的考虑,充当原告的应该是立法机关中代表人民的那部分,而法院的角色则应该是立法机关中的贵族部分。因为,利益不同,热情不同,所以这两部分人扮演这两个角色,是最合情合理的。
在前面已经提到,行政机构对立法机构只有否决权,不然,它的特有权力将很快丧失。其实,如果立法机构参与行政,其特有权力同样也会丧失。
如果君主参与立法行使的是创议权,自由就将无从谈起。然而,他要维护自己的地位就必须参与立法,因此,他参与立法的权力也应该只是否决权。
正因为一部分行政权掌握在元老院手里,而官吏们虽然掌握着另一部分行政权,但他们却没有人民享有的阻遏权,所以,罗马政体发生变更也是必然。
立法机构分为两个部分,两个部分同受制约于行政机构,但彼此间又以阻遏权互相约束。英格兰的基本政治体制就是这样。
静止或无为是这三种权力本应有的状态,然而,它们不得不向前发展,并且是一起向前发展,这是事物必然运动推动的结果。
由于否决权是行政机关参与立法的唯一的权力,所以,它也可以参与立法事项的辩论。实际上,它根本不需要在立法事宜中提什么议案,因为它拥有否决权,所以,对它不赞成的方案投出反对票就可以了。
在古代一些共和国中,任何公民都有参与立法事项的讨论的权力,如果此时,行政机构没有提出议案的权力,也不能与人民一起讨论,那决议将会一片混乱,毫无秩序、条理可言。
税收一向是国家最重要的立法事项,如果在这个问题上,行政机构拥有赞同权和决定权,那么,行政机构也就成了立法机构,自由也就无从谈起。
立法机构应该对立法事项逐年议定,比如税收问题,又比如应该交由行政机构管理的陆军和水师问题。如果立法机关做出的是一劳永逸的决定,不管这种权力是谁给予的,还是自身固有的都不重要了,因为一旦行政机构有了这种权力,立法机构将失去原有的作用,也就没有存在的必要了,它的自由自然也就不存在了。
组成军队的成员应当是人民,军队才会具有人民的精神,这样即便将军队交由行政机构管理,它也不能对其实施权力压制,在马略[402]之前,罗马就是这样做的。要实现这一点,一是用罗马的办法,被征服役者服役的时间只有一年,并且要用自己所拥有的足够的财产,为自己的行为向其他公民做担保;二是常备军的组建,士兵应从全国下层人中征选,那么这支军队就是一个卑微的人群,于是立法机构便可以在任何情况下将其解散;另外,不应为军人设置单独的兵营、碉楼,让其混居于平民之中。
军队的使命是行动而不是辩论,也正是这个性质使然,一旦组建成功,便应划归行政机构管辖,绝不可让其直属立法机构。
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