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第19章（第1页）

这就与汉武帝有关。因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。

那就从州说起。

牧民与牧官

作为地方行政长官的州官，汉代叫州牧。

牧，是很早就有的官名。尧舜时代有十二牧，其实是大部落的酋长，兼任部落联盟的职务。十二牧之上，还有四岳，其实是小联盟的盟主。后来，牧，慢慢成为治民之官的称谓，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民，就像放牧一样吗？

是。被汉武帝树为道德楷模的爱国商人卜式，就是这么认为的。当时卜式捐款甚多，却不肯做官。于是汉武帝便说，你到朕的上林苑去放羊吧！

结果，上林苑的羊被卜式养得肥肥大大。

汉武帝大为赞赏。

卜式却说，管理老百姓，也跟放羊一样啦！

汉武帝听他这么说，便让他做了县令。没想到，卜式先后担任县令的两个县，一派祥和太平。14县令也好，郡守也罢，岂非牧？

实际上，地方官就是帝国的牧羊人，他们的辖区也就是牧区。好一点的牧羊人如卜式，基本上无为而治顺其自然；凶一点如宁成，便被批评为&ldo;如狼牧羊&rdo;。15这样看，州官叫州牧，并不奇怪。

不过，汉武帝设州之时，派出的官员不叫州牧，叫刺史。刺史的任务也不是牧民，而是牧官。他们要管的，是郡守和郡尉，县令和县长。

汉武帝，为什么要这样做？

因为帝国实在太大。据统计，秦郡三十六，汉郡一百多，县则有一千三百个左右，&ldo;吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人&rdo;。16如此庞大的队伍，皇帝一人根本就管不过来，只好让一部分官员去管另一部分官员。

于是，有牧民之官，也有牧官之官。

牧官之官也有两种。一种是上级官员，一种是监察官员。其实上级管下级，原本就有监察的职责。问题是上级官员包括丞相，也需要被监察。结果，相对独立、直接向皇帝负责的监察官员，便应运而生。

这样的官员，就叫御史。

御史也是很早就有的，但到汉代才成为监察官员。此后，中华帝国的监察官员，在中央的都叫御史。其长官和次官，明清以前叫御史大夫和御史中丞，明清以后叫都御史和副都御史。派往地方的，秦和汉初叫监御史，武帝以后叫刺史，唐代叫观察使，宋代叫监司。

监察官员的地位很崇高，他们的法冠叫獬豸。獬豸（读如谢志）是一种神兽，见了不法分子就会用角去顶。因此但凡重大弹劾案，御史都要头戴獬豸冠，身穿内白外红的法袍，当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读起诉书。被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分，无一例外。

御史的身份和职权也很特殊。

首先权限大。上至宰辅，下至郡县，包括其他监察官员和自己的顶头上司，都可以弹劾。御史大夫张汤，便差点栽在副手御史中丞李文的手上。

其次责任轻。只要听到风吹糙动，甚至流言蜚语，就可以举报，不必负核实的责任，也不受反坐的处分，叫&ldo;风闻奏事&rdo;，也叫&ldo;风闻弹事&rdo;。

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